השופט נ' הנדל:
1. ערעור מטעם המוסד לביטוח לאומי על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל אביב-יפו בעת"מ (ת"א) 2648/09 (כב' השופטת ר' רונן) בגדרו התקבלה חלקית תביעת המשיבה לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. בפסק הדין חויב המוסד לביטוח לאומי להעביר למשיבה רשימה של כ-2,500 מעסיקים אשר לא התנגדו להעברת פרטיהם, כפוף לכך שהמשיבה תשא בעלות דיוור הפנייה ליידע את המעסיקים.
רקע עובדתי
2. המשיבה היא עורכת דין במקצועה אשר מייצגת מעסיקים בתביעות מול המוסד לביטוח לאומי (להלן: המל"ל) - הוא מערער 1. לדבריה במהלך עבודתה נחשפה למספר עיוותים בהתחשבנות בין המל"ל למעסיקים. המשיבה ביקשה לעיין במספר סוגי מסמכים שמצויים בחזקתו של המל"ל לפי חוק חופש המידע, התשנ"ח-1998. המסמכים המבוקשים עוסקים בהשבת דמי ביטוח לאומי ששילמו בתשלום יתר מעסיקים שונים אשר פעלו מכוחה של תקנה 22 לתקנות הביטוח הלאומי (ביטוח מפני פגיעת עבודה), התשי"ד-1954 (להלן: תקנות הביטוח הלאומי). לפי ההסדר בתקנה 22, מעביד שעובדו נפגע בתאונת עבודה, במקום שהמל"ל ישלם דמי פגיעה ישירות לעובד, רשאי המעביד לשלם בעצמו את דמי הפגיעה לעובד ולקבל תחתיהם שיפוי מהמל"ל. חלק מהמעסיקים שפעלו לפי תקנה 22 לתקנות הביטוח הלאומי עד שנת 2007 שילמו תשלומי יתר עבור דמי הפגיעה כיוון שלא קיבלו פטור מתשלום דמי ביטוח לאומי עבור דמי הפגיעה, כהוראת סעיף 351 לחוק הביטוח הלאומי, [נוסח משולב] תשנ"ה-1995. המל"ל מכיר בתשלומי יתר אלו ופועל בימים אלה להחזרתם באמצעות מערכת ממוחשבת. לטענת המשיבה מעסיקים הזכאים להשבת כספיהם עתידים להיפגע מהמערכת הממוחשבת שהמל"ל מכין, וברצונה להביא זאת לידיעתם. בתביעתה לקבלת מידע, בין יתר המסמכים ביקשה המשיבה לקבל לידה את רשימת המעסיקים הזכאים להשבה (להלן: רשימת המעסיקים). המל"ל מסר למשיבה את רוב המסמכים המבוקשים אך התנגד לבקשה להעביר את פרטי המעסיקים. בעקבות הסירוב הגישה המשיבה עתירה מנהלית לפי חוק חופש המידע נגד המערערים - כולם מטעם המל"ל - בעניין מסירת הרשימה.
פסק דינו של בית לעניינים מנהליים
3. בית המשפט לעניינים מנהליים בחן מספר סוגי מסמכים שהמשיבה ביקשה לעיין בהם. אשר למסמך הרלוונטי לערעור - רשימת המעסיקים - סבר בית המשפט ש"אין לקבל את בקשת העותרת [המשיבה]". זאת מן הטעם שמסירת פרטי המעסיקים תפגע בפרטיות שלהם בעוד שהרשימה איננה נדרשת כדי להפעיל ביקורת על פעילות המל"ל שכן היא אינה משליכה על חוקיות החלטותיו. לצד זאת הוחלט שיהא ניתן להעביר לרשות המשיבה את רשימת המעסיקים באמצעות הפרוצדורה הבאה: המשיבה תישא בעלות דיוור של פנייה בכתב מטעם המל"ל אל המעסיקים, המיידעת אותם שהמשיבה מעוניינת לקבל את פרטיהם ביחס לזכויותיהם שנפגעו לכאורה. בפנייה יימסר למעסיקים שהם זכאים להתנגד להעברת פרטיהם תוך 21 ימים. פרטי המעסיקים שלא יתנגדו לפנייה, ימסרו למשיבה. הערעור מטעם המל"ל מופנה כנגד הקביעה כי יש למסור לעיונה של המשיבה את רשימת המעסיקים לפי הפרוצדורה שהותוותה.
להשלמת התמונה יצוין שהמל"ל הגיש בקשה לעיכוב ביצוע של פסק הדין בנוגע לרשימת המעסיקים עד להכרעה בערעור. הבקשה התקבלה חלקית. נקבע שהמל"ל ישלח בשלב ראשון את הפנייה למעסיקים, אך לא יעביר את רשימת המעסיקים שלא יביעו התנגדות למשיבה (החלטת השופט י' דנציגר מיום 06.12.10). עקב זאת, שלח המל"ל מכתב למעסיקים המיידע אותם על הבקשה להעביר את פרטיהם. בתגובה התקבלו כ-450 התנגדויות של מעסיקים.
טענות הצדדים
4. המל"ל מלין על קביעת בית המשפט לעניינים מנהליים בפסק דינו כי עליו למסור את רשימת המעסיקים למשיבה לפי הפרוצדורה שהכתיב. עיקר טענותיו בשני רבדים. ברובד האחד, טוען הוא שפסק הדין בעל סתירה פנימית: מחד גיסא נקבע בו שאין לקבל את עמדת המשיבה ביחס לרשימת המעסיקים היות שמידע זה אינו נדרש לה להפעלת ביקורת על המל"ל; מאידך גיסא הוחלט כן להעביר למשיבה את אותו מידע בתנאים שנקבעו. לעמדת המל"ל לא היה מקום מבחינה משפטית לספק למשיבה את הסעד שביקשה שעה שנדחו טענותיה. המערערים תומכים בקביעה הראשונה כי אין למסור את המידע לעיון המשיבה, וערעורם מופנה כלפי הקביעה השנייה, הסותרת את הראשונה. ברובד השני, המל"ל טוען שאף לגופו של עניין שגה בית המשפט בקביעה השנייה כי אין למסור למשיבה את רשימת המעסיקים. זאת בהתבסס על שתי מגבלות. האחת, חוק חופש המידע אינו חל על בקשת המשיבה כי היא אינה מקיימת את תכליתו. השנייה, העברת רשימת המעסיקים פוגעת במעסיקים ומכבידה על המל"ל ולכן רשאי היה שלא להעבירה לפי חוק חופש המידע.
אשר למגבלה הראשונה טוען המל"ל שהעברת הרשימה איננה מממשת את תכלית החוק - היא הפעלת ביקורת על פעילות המל"ל. במצב כזה, טוען המל"ל, הבקשה למעשה משרתת אינטרס כלכלי-מסחרי של המשיבה, המעוניינת לפנות למעסיקים כדי לייצגם בתביעות מול המל"ל להשבת תשלומי יתר. המשמעות התקדימית של הפרוצדורה שקבע בית משפט קמא היא כי גורם בעל אינטרס כלכלי יוכל לדרוש מידע מהרשויות בדבר לקוחות פוטנציאליים אם רק ישא בעלויות הפנייה אליהם. וזאת אף מבלי לקבל הסכמה אקטיבית שלהם. תוצאה זו עלולה להקשות על תפקוד הרשות, שתצטרך ליתן מענה לריבוי בקשות הנובעות ממניעים כלכליים ושאינן נדרשות לביקורת על השלטון. המגבלה השנייה נשענת על הסייגים של הזכות לחופש המידע הקבועים בחוק - בעניין הקצאת משאבים בלתי סבירה ותפקוד תקין של הרשות, גם לפיהם טוען המל"ל שאין למסור את הרשימה למשיבה.
הסעד המבוקש על-ידי המל"ל הוא כי בית משפט זה יקבע שאין להעביר את רשימת המעסיקים לידי המשיבה. לחלופין, מבוקש לקבוע כי בפנייתה של המשיבה למעסיקים לא יכללו שמה וטעמי פנייתה ושיש לקבל הסכמה אקטיבית של המעסיקים למסירת פרטיהם על-ידי המל"ל.
מנגד, המשיבה תולה עיניה בפסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים שלדעתה לא נפלה בו כל טעות. לטענתה, בבסיס בקשתה להעביר את רשימת המעסיקים לידיה עומד אינטרס ציבורי מובהק. כדי לחזק טענתה זו, המשיבה ביקשה לצרף ראיות לערעור המעידות לכאורה כי פעולתה להפסקת הליקויים שהיא מייחסת למל"ל אינה מונעת ממניעים כלכליים אלא היא במישור הציבורי. היא מדגישה שהטענה שהציגו המערערים כקביעה עובדתית - לפיה המשיבה מבקשת לקבל את פרטי המעסיקים מטעמים כלכליים מסחריים - שגויה היא. קביעה עובדתית כזו או אפילו ראיות המצביעות עליה נעדרות מההליך שלפנינו. המדובר בהשערה שנזרקה לחלל האוויר רק בשלב הערעור. על כן השאלה האם להיענות לבקשה למסירת מידע שמקורה באינטרסים אישיים היא שאלה תיאורטית שאין לה כל אחיזה בפסק דין קמא או בנסיבות תיק זה ומשכך היא מהווה הרחבת חזית אסורה. לטענתה אף אין סתירה בפסק דין קמא: מאחר שנקבע שזכות המשיבה לקבל את הרשימה אינה מוחלטת מפאת הפגיעה בפרטיות המעסיקים, הכפיף בית המשפט המנהלי את העברתה למנגנון הקבוע בסעיף 13 לחוק חופש המידע, באופן שמונע שיבוש תפקודו התקין של המל"ל. בית המשפט ערך איזון אינטרסים ראוי, ולכן מבוקש לדחות את הערעור.
דיון והכרעה
5. המסגרת הנורמטיבית המחייבת מצויה רובה ככולה בד' אמותיו של חוק חופש המידע. עם חקיקת חוק זה לפני כחמש עשרה שנה, הועלתה הזכות לקבל מידע מרשויות הציבור עלי ספר החוקים. הגם שזכות זו הייתה קיימת והוכרה בפסיקה לפני חקיקת החוק, הלה הרחיב את זכות האזרח לקבל מרשויות הציבור אף מידע ציבורי שנעדר זיקה אישית למבקש (זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע 11 (2000) (להלן: סגל)). חוק חופש המידע פותח במעין הצהרת כוונות לפיה: "לכל אזרח ישראלי או תושב, הזכות לקבל מידע מרשות ציבורית, בהתאם להוראות חוק זה" (סעיף 1 לחוק). הזכות של הרשות לפעול לטובת הציבור מלווה בחובה לפעול בשקיפות. המשמעות הינה שהמידע של הרשות הציבורית אינו נחלתה הפרטית, כי אם היא פועלת כנאמנה של הציבור ומחזיקה את המידע עבור הציבור. משהמידע שייך לציבור, המידע צריך להיות חשוף לציבור (ראו: עע"מ 6013/04משרד התחבורה נ' חברת החדשות הישראלית, פ"ד ס(4) 60, 76-77). מן האמור מזדקף התנאי הראשון הנדרש כדי להיכנס לפתחו של חוק חופש המידע - על המידע להיות כזה "המצוי ברשות ציבורית, והוא כתוב, מוקלט, מוסרט, מצולם או ממוחשב" (סעיף 2 לחוק).
מעיון בחוק חופש המידע ניכר כי הוא פרי מלאכת מחשבת. החוק מעגן את הזכות לקבל מידע. מידע הוא כוח. כוח מטבעו מורגש ביותר מכיוון אחד. לצד ההצהרה על הזכות לקבל מידע בפתיח החוק, קיימת בו מודעות להשלכות של חשיפת מידע ציבורי. נוצר צורך במסגרת חוק חופש המידע לבחון אינטרסים מנוגדים, שאף אותם יש לקחת בחשבון. חוק חופש המידע עוסק אפוא באיזונים עדינים. מכאן ברורה מרכזיותן של הוראות חוק חופש המידע, דהיינו סעיפיו, בבוא בית המשפט לדון בעתירה לקבל מידע. נדמה כי תכלית חוק חופש המידע, יותר מאשר בחוקים אחרים, צומחת מההכרעות הקבועות בו. ארחיב.
בבסיסו של חוק חופש המידע עומדים מספר אינטרסים מן המעלה הראשונה. הוא נועד להגשים את זכות הפרט לחופש הביטוי הניתנת לכל אזרח בישראל ואת זכותו לדעת - הנגזרת ממנה; שהרי הא בהא תליה: בלא מידע אין דעה, ובלא דעה אין ביטוי (בג"ץ 399/85 כהנא נ' הוועד המנהל של רשות השידור, פ"ד מא(3) 255, 276-7). חופש המידע נתפש ככלי הכרחי להגשמת המשטר הדמוקרטי, אשר במהותו ולשם מימוש זכויותיהם הפוליטיות של היחידים בו מצריך זרימת מידע חופשית, החלפת דעות ורעיונות (עע"מ 6013/04 מדינת ישראל נ' חברת החדשות הישראלית בע"מ, פ"ד ס(4) 60, 75); נגישות מידע לציבור בנוגע לשלטון היא הכרחית כדי שכל אחד ממרכיביו יוכל לקבל החלטות בעניין השלטון. חופש המידע נחשב גם כתנאי שאין בלתו להבטחת ביקורת ציבורית על השלטון וכדי לאפשר לציבור לקחת חלק בפעילות השלטונית. השקיפות שעיקרון חופש המידע מקדם מגבירה את אמון הפרט ברשות ובפעולותיה (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ פ"ד ס(4) 217, 234) (להלן: עניין המועצה להשכלה גבוהה)).
מן העבר האחר, לצד חשיבותה של הזכות לחופש המידע, מכיר החוק בקיומם של אינטרסים אחרים הראויים להגנה. האיזון שמתווה החוק בין הזכות לחופש המידע ובין זכויות ואינטרסים אחרים בא לידי ביטוי בסעיפים 8 עד 14 לחוק. סעיף 14 לחוק מוציא מתחולתו את המידע שנאגר אצל גופים שונים, כגון מערך המודיעין של צה"ל. סעיף 12 קובע שהחוק חל גם על מבקש מידע שאינו אזרח או תושב ישראל. עיקר הביקורת השיפוטית הלכה למעשה נסובה על הסייגים המצויים בסעיפים 8-9 לחוק. ניתן לקטלג את אלו לשלושה סוגים התוחמים את גבולות הזכות לחופש המידע. האחד, בסעיף 8 לחוק, דן בסיבות בעלות אופי מנהלי-טכני שבגינן רשאית רשות לדחות בקשה לקבלת מידע (סגל, 165). השני, בסעיף 9(א) מתאר סוגי מידע שהרשות הציבורית מנועה ממסירתו, והשלישי בסעיף 9(ב) מונה פרטי מידע שהרשות אינה חייבת לגלותם. עינינו הרואות כי הוענק לרשות שיקול הדעת במצבים מסוימים האם למסור מידע המצוי ברשות ציבורית. הרשות היא המכריעה בין המתח שעשוי להיווצר בין הצהרת החוק בדבר הזכות לקבל מידע ובין הסייגים שבשיקול דעתה, ולכן הביקורת השיפוטית של בית המשפט המינהלי על החלטותיה בעלת חשיבות רבה. חוק חופש המידע אף מסר לבית המשפט מכוח סעיף 17(ד) לחוק סמכות להורות על מתן מידע מבוקש על אף הוראות סעיף 9: "סמכות יוצאת דופן החורגת מגדר הביקורת השיפוטית המקובלת על מעשי הרשות" (המועצה להשכלה גבוהה, 247 וראו יישומו של הסעיף בעע"מ 9341/05 התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות, פס' 39, ו-42 לפסק הדין (19.05.09)). סעיף 17(ד) אינו רלוונטי לדיוננו כפי שיתבהר בהמשך, אך יש בו כדי להדגיש את חיוניות הבדיקה של תחולת הסייגים בסעיף 9, ואף אלו בסעיף 8.
חוק חופש המידע כולל את סעיף 10 שכותרתו - "שיקולי הרשות הציבורית". הסעיף מורה לרשות כי "בבואה לשקול סירוב למסור מידע לפי חוק זה, מכוח הוראות סעיפים 8 ו-9, תיתן הרשות דעתה, בין היתר, לענינו של המבקש במידע, אם ציין זאת בבקשתו...". יודגש כי ענינו של המבקש במידע הוא כלי עזר על דרך השלילה. לאמור: רק אם הרשות שוקלת לסרב למסירת המידע, העניין האישי יישקל לכאן או לכאן. באותה העת העניין האישי עשוי להכריע את הכף לכיוון מסירת החומר. אולם, הרשות אינה יכולה לסרב למסור מידע המצוי אצלה בלא קיומו של אחד מן הסייגים בחוק. חיזוק לכך נמצא בסיפה של סעיף 7(א) לחוק הקובע מפורשות ש"אין המבקש חייב לציין את הטעם לבקשתו". המניע - יהא כזה או אחר - אינו תנאי לקבלת המידע. טרם תסרב רשות למסור מידע על בסיס אחד הסייגים המנויים בחוק עליה להביא בחשבון שיקולים נוספים:
"מלבד השיקולים המנויים בסעיף 10 לחוק חופש המידע, בבוא בית המשפט או הרשות להכריע באיזון שבין האינטרס בגילויו של מידע שבידי הרשות לבין אינטרסים וערכים אחרים, עליהם להעמיד לנגד עיניהם את התכליות העיקריות של החוק, עליהן עמדנו לעיל: שקיפות מרבית כאמצעי למימושו המיטבי של חופש הביטוי ולעריכת ביקורת על רשויות הציבור בצורה יעילה ואפקטיבית" (עע"מ 10845/06 שידורי קשת בע"מ נ' הרשות השניה, פס' 67 (11.11.08)).